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树立政府责任理念完善法律援助制度

来源: 供稿单位: 责任编辑: 发布时间:2018年08月30日
    
  世界范围内法律援助制度朝着纵深方向不断发展,体现为法律援助覆盖范围的扩大和援助效果的提升。推动法律援助发展的根本原因,可归结为法律援助政府责任理念的更新与贯彻。在当前的法律援助事业中,政府正在由管理者转变为责任人。
  改革发生之前,政府扮演管理者的角色,通过指定辩护或者安排值班律师的方式将法律援助案件交与律师,仅给予象征性的经济补偿且辅以惩戒措施。如此模式严重限制了法律援助制度之发展。因为律师是自负盈亏的市场经济主体,依靠法律服务获取收益。目前法律援助的政府责任属性已在世界范围内被广泛认同。因此,政府强制性摊派援助任务并施以惩戒的管理模式,实为推脱法律援助责任的表现。这种政府管理模式并不具备合理性基础,在实践中也难以推动法律援助制度纵深发展。
  法律援助政府责任理念下,政府应当作为责任人切实承担法律援助职责,而不能仅作为管理者。各国政府也逐渐意识到这一问题,相继进行改革。具体表现为新法律援助模式的建立与传统援助模式的改造。世界范围内,法律援助的运行主要有三种模式:法院或专门机构指派律师的传统模式;政府购买法律援助服务的合同模式;公设辩护人模式。上述三种模式,政府所承担的责任比重依次增加。这也代表了世界范围内法律援助制度发展的趋势。
  传统的指派法律援助模式。法院或专门机构指派模式被绝大多数国家沿用至今,不过经历了以政府责任理念为指导的改造。具体表现为,政府增加财政投入,提高援助律师的经济补偿。经济补偿的增加,一方面令政府承担了更多的法律援助职责,另一方面有助于提高律师积极性从而保障援助质量。
  政府购买法律援助服务的合同模式。地方政府与特定的律师事务所或者其他法律机构签订合同,由该组织承包政府辖区内的所有法律援助任务,合同期限依据各地的情况有长有短,一般是2年至3年。此种模式下法律援助不再是政府的强制性摊派,而是以合理的市场价格吸引律师事务所竞争。如此,法律援助事业有了市场化的性质。为了能够与政府签订合同获取收益,承接律所自然会尽职尽责地办理法律援助案件。
  公设辩护人模式。近几十年,公设辩护人制度在世界范围被广泛建立。公设辩护人制度代表着政府法律援助角色的彻底转变。公设辩护人机构是政府职能部门,公设辩护人是政府公务人员,政府以唯一责任人的身份完全承担了法律援助职责。其优势在于:公设辩护人全职履行法律援助职责,因此法律援助的及时性与专业性可以保证;在政府组织体系内,能够更好地实现公设辩护人监管,有利于援助质量之提升;同时行政化运行,更加经济、高效。当然就政府而言,公设辩护人制度的劣势在于加重了政府责任。
  可以说,上述三种模式对我国都有启发意义。在我国,近年来政府购买法律援助服务之改革在多地开展。政府购买模式的价值内核是吸引竞争,而竞争的源头则是合同价格。因此,财政投入必然大幅度增加,政府角色由监管者转变为发包方,代表着法律援助政府责任理念的增强。值得注意的是,在政府购买模式下,政府必须转变其监管者的身份,以平等市场主体的身份参与其中并依靠合理的市场价格吸引律所竞争。如政府仍然以监管者自居,以补偿性的低价分派援助合同,则与传统援助模式无异。这也是包括美国、加拿大在内的很多国家在实践中曾出现过的问题。因此,在引入借鉴法律援助域外经验时,应对其反面效果予以高度重视。
  (作者单位:华东政法大学)

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